Note di lettura sul Paper dell’Istituto Leoni “Tagliare la bolletta si può”

L’Istituto Bruno Leoni (autorevole think tank liberale), a firma del suo Direttore di Ricerca Carlo Stagnaro, ha emesso un paper sul difficile tema della riduzione delle bollette elettriche. In esso viene descritta la struttura della spesa elettrica italiana, nel confronto con quella europea, ed individuate le determinanti di questa su cui è possibile agire.

Prima di entrare nel merito della proposta, cercherò di inquadrare la situazione strutturale:

Grafico 1

• Il sistema elettrico nazionale è stato inizialmente realizzato da una pluralità di imprese (tra le quali spiccava Edison) che gestivano reti distributive proprietarie locali (e per lo più le alimentavano con idroelettrico o idrocarburi);
• Negli anni sessanta fu nazionalizzato il sistema, assorbendo in ENEL tutti i gestori locali;
• Su decisiva spinta Europea (che ancora interviene) a partire dal Decreto Bersani nel 1999, si è avviato un processo di liberalizzazione che correttamente Stagnaro qualifica come da completare;
• In un contesto di completa liberalizzazione della produzione (ma ancora incompleta della distribuzione all’utente finale), a seguito di eventi di “black out” accuratamente pubblicizzati, il Governo nel 2001, con il cd. “Decreto Sblocca Centrali” del Ministro Scaiola, ha promosso la realizzazione di nuove centrali termoelettriche sul territorio nazionale, in assenza di opportuna programmazione del fabbisogno e di un Piano Energetico Nazionale aggiornato;
• Gli “spiriti animali” del libero mercato hanno fatto il resto, avviando contemporaneamente in tutta Italia, in perfetta applicazione di uno schema competitivo e di spirito “di branco”, centinaia di procedimenti di autorizzazione per nuove centrali a ciclo combinato a gas naturale in grado, se realizzate, di saturare diverse volte il fabbisogno presente e futuro;
• “Fortunatamente” la maggior parte dei progetti sono caduti, sono stati ritirati o non sono stati realizzati in parte per l’inerzia ben nota della Pubblica Amministrazione a concludere le procedure (con casi limite di procedimenti ancora in corso a 12 anni dall’avvio); 
• Malgrado ciò nel periodo 2003-2008 sono entrati in esercizio ca. 20.000 MW di nuovi impianti termoelettrici, con un ritmo più che doppio di quello storico di lungo periodo (cfr. Grafico 1), portando l’attuale potenza istallata a 80.574 MW;
• Sfortunatamente per le banche e le imprese investitrici, nel frattempo nel 2009 l’Unione Europea aveva approvato il Pacchetto Clima-Energia (cd. strategia 20, 20, 20) e si è avuta una vera e propria esplosione delle rinnovabili non idroelettiche, che passano da 4.000 MW nel 2008 a 24.000 nel 2012;
• Contemporaneamente i consumi energetici, che erano pari a 304 TWh nel 2001, dopo aver raggiunto un picco di quasi 320 TWh nel 2008, scendono a causa della crisi ai 300 TWh ca. odierni;
• Considerando che un impianto Termoelettrico genera energia per un numero di ore superiore alle 5.000/anno, gli 80.000 MW istallati potrebbero generare oltre 400 TWh, mentre gli impianti FER idro continuano a generare 43 TWh mentre le altre FER generano altri 32 TWh. Ciò significa che resta disponibile per la generazione da termoelettrico meno di 225 TWh a fronte di una potenza di 80 GW. Gli impianti da fossili funzionano a meno della metà della potenzialità.

Tutto ciò è molto noto a Carlo Stagnaro, ma dato che probabilmente non lo è a tutti i lettori è stato opportuno ricordarlo. Precisamente perché questi impianti inattivi, o sottoutilizzati, sono quelli che determinano un carico non giustificato di costi sulla bolletta energetica, a causa del disegno del meccanismo di formazione del prezzo sulla borsa e della opaca concorrenza nel settore. Altrimenti non sarebbe spiegabile l’assenza di fallimenti (per ora) nel settore elettrico tradizionale e l’assenza di chiusura di centrali elettriche inutili. Mentre si spiega molto bene (e bene fa l’Istituto Leoni a censurarlo) il tentativo continuo di venire in soccorso pagando le centrali per stare spente.

Detto in altro modo, se è vero che negli ultimi cinque anni ha fatto irruzione nel sistema elettrico una notevole capacità di generazione da fonte rinnovabile, in risposta alle Direttive Europee, ancora una volta senza adeguata programmazione e lasciando fare agli “spiriti animali” del mercato, è pur vero che questa potenza disponibile non ha visto una contemporanea riduzione della potenza disponibile da fossile. Né per via di un Programma pubblico di dismissioni (in risarcimento di segnali errati trasmessi con il Decreto Scaiola), né per via di fallimenti. Quindi il personale, i debiti bancari, i costi di manutenzioni, di centrali costantemente spente sono “caricati” sui costi industriali delle ditte e ribaltati in bolletta tramite il prezzo praticato sul mercato (regola del prezzo marginale).

Le rinnovabili, infatti, sono “vendute” prima sul mercato (hanno priorità di accesso alla rete, in quanto non generano esternalità negative) e dunque “spengono” analoga potenza di generazione da fossili. Tuttavia le rinnovabili solo in parte sono remunerate dall’energia prodotta, mentre in misura maggiore sono ripagate dagli incentivi ricevuti all’atto della loro entrata in esercizio. Ciò significa che restano sostanzialmente a carico della parte “fissa” della bolletta e vengono ripartiti su tutti i consumatori (secondo il principio comunitario, di rango costituzionale, in quanto inserito nel Trattato di Roma, “Chi inquina paga”). Vale la pena sottolineare, da ultimo, che la pressione generata sul prezzo formatosi in borsa dalle rinnovabili (che, come si è visto, riducono –fin quasi ad annullarlo in alcuni momenti- la richiesta “contendibile”) determina una tendenza –riconoscibile in tutta Europa ed attestata anche dal GME- alla riduzione del prezzo dell’energia.

Rimessa la questione nella giusta prospettiva, possiamo passare a leggere il documento dell’Istituto Leoni.

Nella premessa Carlo Stagnaro afferma che “le principali cause del caro-bolletta sono tutte riconducibili a decisioni pubbliche: una liberalizzazione lasciata a metà, pesanti manovre di ‘politica industriale’ (si pensi ai sussidi alle fonti rinnovabili), frequente confusione tra le competenze”. Questo giudizio, dal quale traspare molto chiaramente l’apriori ideologico dell’autore, mi trova d’accordo: le principali cause sono riconducibili a decisioni pubbliche. La mancanza di Programmazione ed una frettolosa liberalizzazione, incompleta e scomposta (secondo l’idea che tanto il mercato si “aggiusta”; invece non l’ha fatto nel caso del Decreto Scaiola con il suo assalto alla carovana e non l’ha fatto con i Decreti sulle rinnovabili, con i loro); pesanti manovre di ‘politica industriale’ ed incoerenti, oltre che irresponsabili (prima si incentivano, tramite l’implicita promessa di mercati protetti e quella della facilitazione autorizzativa le centrali da fossili; poi quelle da rinnovabili, senza ragionare sulla connessione e risarcire i perdenti); confusione tra competenze.

Di seguito Stagnaro propone la soluzione: a) ridurre l’intervento pubblico nel settore; b) tutelare il regolatore rispetto alle pretese del Parlamento; c) completare la liberalizzazione. Anche qui sono d’accordo: la liberalizzazione va completata, l’intervento pubblico deve limitarsi a dare il quadro di riferimento tramite la SEN e il troppo atteso Piano Energetico Nazionale, il Parlamento deve dare le linee guida e non entrare (soprattutto con l’odiosa pratica del sub-emendamento) nella microregolazione.

Ma andiamo oltre; Stagnaro ci illustra i costi della bolletta sulle famiglie (ca. il 2% della spesa) e individua l’incremento dei prezzi al dettaglio come un fatto. Si chiede anche perché l’overcapacity (che attribuisce solo alla riduzione dei consumi, dato che non racconta la storia di Scaiola, forse per amor di patria) non “spinga in direzione opposta”, ma la domanda resta sospesa (mentre è centrale).

Come si può vedere dalla Tabella (fonte GME) il Prezzo Unico Nazionale dell’energia elettrica all’ingrosso è calato infatti dai ca. 9,00 €c/kWh ai 7,2 €c/kWh del 2012, la riduzione (causata dalla concorrenza delle rinnovabili –che hanno sottratto l’8% ca di domanda contendibile- in presenza di una riduzione dei consumi del 3% ca) di oltre il 20% del costo dell’energia si è tradotto però in una riduzione del costo regolato al dettaglio, negli stessi anni, da 11,00 €c/kWh a 10,5 €c/kWh (valori medi annuali). In altre parole un prezzo all’ingrosso del 20%, si è tradotto in una riduzione solo del 5% medio.

Riguardo all’analisi contenuta nello Studio, non sembra modesto l’incremento dei costi di rete (17% in cinque anni), anche se indubbiamente quello delle rinnovabili (la cui esplosione, dovuta in pari misura ad incentivi troppo generosi, e soprattutto lenti a registrare il calo dei costi di istallazione, ed a carenza di programmazione, cade tutta in quegli anni) è un +160% di notevole impatto.

Ma questo impatto (certo mal ripartito) è esasperato dalla mancanza dell’effetto sostituzione, su cui non viene spesa alcuna parola.

Venendo alla parte propositiva del testo di Carlo Stagnaro:

• È proposto un intervento retroattivo sui contratti di diritto privato stipulati tra i produttori (tra i quali numerosi attori economici internazionali e grandi istituti finanziari), e “gli impianti ai quali sono stati riconosciuti extraprofitti ingiustificabili”. Si tratta, secondo l’autore, solo (“limitatamente”) quelli che hanno fruito degli effetti della sanatoria approvata con il Decreto “Salva Alcoa” (ovvero quella legge, nel 2010, che consentì a tutti gli impianti che fossero entrati in esercizio entro la metà del 2011 di accedere agli incentivi più remunerativi del cd. 2° CE). Questo intervento (nel testo viene erroneamente richiamato anche il 3° CE che nulla ha a che fare con dette sanatorie), anche se in via astratta moralmente giustificabile in molte circostanze, determina una interruzione unilaterale della pattuizione che potrebbe arrecare enormi danni alla credibilità del paese. Inoltre sarebbe certamente impugnata, con esiti certamente infausti, presso i tribunali amministrativi italiani ed europei (ricostruiamo la poco edificante vicenda: sul finire del 2010, il Ministero dello Sviluppo Economico, all’epoca in interim a Berlusconi, promulgò una inopportuna norma passata con un emendamento art. 2 sexies in un DL per le isole, che consentiva a tutti gli impianti terminati, ma non entrati in esercizio entro il 31 dicembre 2010, di farlo entro giugno 2011, salvando gli incentivi molto più alti del II CE. Parteciparono oltre 3.700 MW praticamente raddoppiando il numero degli impianti alla data esistenti; ora sono oltre 17.000 MW). Comunque l’intero costo in bolletta di tali impianti è nell’ordine dei 1.2 miliardi di euro all’anno. Dunque il risparmio (se si allineasse al IV CE, passando da 0,36 €c/kWh a 0,285 €c/kWh) dovrebbe essere dell’ordine di 1/3. Quindi ca. 400 milioni. Resta da ricordare, a chi volesse seguire questa strada che i costi di istallazione tipici, tra la fine 2010 e il settembre 2011, sono calati almeno in pari misura; dunque ridurre gli incentivi al livello più basso dopo che l’intero investimento è stato compiuto sulla base di costi di istallazione più alti creerebbe disparità tra gli operatori.
•  D’altra parte concordo sul giudizio negativo sulle alchimie finanziarie con le quali si vorrebbe spalmare i pagamenti su periodi più lunghi, per l’elevato rischio che comportano.
• Circa il contributo degli impianti intermittenti (ma prevedibili) agli oneri imposti alla rete, in via di principio mi pare sostenibile, resta da capire come vengono calcolati i risparmi di 100-300 (forchetta ampia) milioni.
• Pieno accordo sul CIP 6 e sulla revisione degli impegni di importazione con la Slovenia, assunti in altro momento (anche qui vanno verificati gli impegni contrattuali assunti).
• Non posso concordare sulla valutazione dell’esenzione dei costi di sistema per i sistemi di autoconsumo (SEU e RIU). Riassumo la vicenda: dopo lunghissima attesa è stata attuata una precisa norma europea che esenta gli autoconsumi (energia da fonte rinnovabile prodotta in loco e direttamente autoconsumata) dal pagamento degli oneri per il consumo di energia elettrica ritirata dalla rete. L’AEEG chiede una modifica legislativa per assoggettare di nuovo tali produzioni agli oneri (si tratterebbe, in sostanza di tassarli). L’argomento è quello proposto da Stagnaro: non si recupererebbero i costi fissi della rete e salirebbe l’onere delle rinnovabili per riduzione della base imponibile. Ora, sul primo punto si può concordare (ma è sufficiente ricalcolare gli oneri di rete, che sono una piccola voce in bolletta, sull’energia impegnata, e non su quella consumata, per gestire efficacemente la cosa), ma sul secondo segnalo che rappresenterebbe una grave violazione del principio “chi inquina paga”. Chi produce da rinnovabili e non dispaccia energia sulla rete non può pagare per tale energia che consuma efficacemente in loco oneri per esternalità che non produce. La verità è probabilmente un’altra: quanta più energia si autoconsuma quanto meno viene acquistata dai gestori che vedono progressivamente ed ulteriormente ridursi il loro mercato. Spiace, ma in questo si estrinseca la transizione energetica in corso (qualcuno deve perdere).
• I sussidi alle imprese energivore (senza provocarne il fallimento) vanno sicuramente rimodulati.
• Come si concorda con la necessità di guardare meglio i rimborsi “a piè di lista” per il potenziamento delle reti.
• A maggior ragione si concorda con la revisione del capacity payment (paghiamo per tenere spente centrali da fossili la cui utilità è nulla).
• Come anche per i vari sussidi (Vaticano, FFSS, Sulcis, nucleare, oli) che sono impropriamente caricati in bolletta.

 Per il resto può essere interessante, ma non si capisce bene, il meccanismo alternativo all’Acquirente Unico che viene proposto e le modifiche della governance.

Sulla base di quanto visto i risparmi in tab 1 della Relazione (dove peraltro sono conteggiate anche le voci con un asterisco che non sono risparmi ma solo riattribuzioni) scenderebbero da 2,5-3,4 Mld (estraendo le riattribuzioni), a meno di 2 Mld.

Comunque una cifra molto rilevante ed opportuna (anche se è meno del 5% della bolletta energetica).

Tuttavia potrebbe essere maggiore l’impatto dello switch off totale degli utenti in “maggior tutela” (che, come si è visto, non riesce tempestivamente a tradurre i risparmi di costo dell’energia agli utenti) nel mercato libero e soprattutto l’eliminazione della sovracapacità (con qualche sana chiusura di centrali in eccedenza) che impedisce ai risparmi potenzialmente ottenibili nel costo energia di tradursi in pratica. Probabilmente l’insieme delle tre azioni potrebbe portare risparmi di gran lunga superiori (al 5% degli oneri di sistema, si potrebbe aggiungere un altro 5% della componente energia per l’eliminazione della “maggior tutela”, e probabilmente un terzo per la riduzione dei costi fissi superflui).

La bolletta si potrebbe così ridurre del 15% senza arrivare a retroattivi annullamenti contrattuali indegni di un paese che dovrebbe essere culla del diritto come l’Italia.